Понятие нормативного акта и виды нормативных актов в СССР. Нормативный акт представляет собой изданный органом государства акт, содержащий установленные этим органом нормы права. Правовой нормой или нормой права называют «правило поведения, представляющее собой государственное веление, правило общего характера, которое рассчитано на неопределенное число однотипных случаев и обращено ко всем и каждому в условиях предусмотренной ситуации» [Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. — М.: Юрид. литература, 1973, с. 228.]. Наличие в акте государственного органа норм права делает этот акт нормативным и отличает его от актов, содержащих только индивидуальные правовые предписания (плановых актов, актов о награждении или о наложении взыскания, судебных приговоров и решений и др.).
В СССР правом издавать нормативные акты обладают разные государственные органы (высшие органы власти, правительства, министерства СССР и союзных республик и др.). Каждый из них может издавать нормативные акты по вопросам, относящимся к его компетенции. В силу подчиненности одних из этих органов другим (например, министерств правительству и т. д.) издаваемые ими нормативные акты также находятся в определенном соподчинении и обладают разной юридической силой. Это проявляется, в частности, в том, что нормативные акты нижестоящих органов не должны противоречить актам вышестоящих государственных органов.
Чтобы избежать противоречий и повторений, а также облегчить пользование нормативным актом, все правовые нормы располагаются в логической последовательности. В этих же целях нормативным актам, содержащим более двух-трех норм, придается определенная внутренняя структура. Для этого весь нормативный материал формулируется в виде отдельных статей (или пунктов, параграфов) [Если в статье (пункте, параграфе) содержится несколько правовых норм, то они выделяются в отдельные абзацы, на которые ссылаются как на части статьи.]. При этом стараются сделать так, чтобы одна статья содержала, по возможности, одну правовую норму. Статьи, относящиеся к одному и тому же вопросу, объединяют в главы, главы — в разделы и т. д. В первую главу (главы) обычно выделяют наиболее важные, принципиальные, общие положения данного акта. Статьи нормативного акта имеют, как правило, сквозную нумерацию.
По мере накопления большого числа нормативных актов проводятся меры по их упорядочению, систематизации. Наиболее совершенной формой систематизации нормативных актов является кодификация. При кодификации происходит пересмотр по существу, переработка всех ранее изданных правовых норм, регулирующих отношения одного рода. Устаревшие нормы отменяются или изменяются, создаются новые нормы, и все они объединяются в систематизированном виде в новый единый сводный Нормативный акт. В большинстве случаев такие акты называются кодексами (например, Кодекс торгового мореплавания Союза ССР, Гражданский индекс РСФСР и т. д.).
Важным этапом совершенствования советского законодательства и его систематизации является осуществляемое на основе решений XXV съезда КПСС издание Свода законов СССР и сводов законов каждой союзной республики. В соответствии с постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 2 сентября 1976 г. «О подготовке и издании Свода законов СССР» в этот Свод включаются расположенные по определенной системе общесоюзные законодательные акты, важнейшие совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР и постановления Правительства СССР (п. 1) [Ведомости Верховного Совета СССР, 1976, № 37, ст. 515.]. Свод носит официальный характер — на него можно ссылаться при решении дел в государственных органах, в том числе и судебных учреждениях.
Советское законодательство представляет собой определенную продуманную систему нормативных актов. Эта система обусловлена не только соподчинением нормативных актов, изданных разными государственными органами, но и федеративным устройством советского государства, вследствие чего издание в СССР нормативных актов осуществляется как общесоюзными, так и республиканскими государственными органами.
Разграничение компетенции в области законодательства между Союзом ССР и входящими в его состав союзными республиками предусмотрено Конституцией СССР (ст. 73) и конституциями союзных республик (например, ст. 72 Конституции РСФСР) и затем детализировано в других законодательных актах. В соответствии с этим разграничением в большинстве отраслей законодательства к ведению СССР отнесено издание нормативных актов, содержащих основополагающие, наиболее принципиальные положения. Такие акты называют «основами» соответствующей отрасли законодательства — законодательства о труде, о браке и семье, уголовного законодательства, гражданского законодательства и др. Компетенцию же союзных республик составляет издание кодексов — актов, подробно и детально регулирующих соответствующие отношения, таких, как Кодекс законов о труде, Уголовный кодекс и др.
В то же время правовое регулирование отношений, складывающихся в некоторых областях народного хозяйства и управления, отнесено полностью или в значительной степени к компетенции Союза ССР. Так, исключительную компетенцию СССР составляет издание законодательства о внешней торговле, об управлении транспортом и связью общесоюзного значения и др. Регулирование отношений организаций морского транспорта с клиентурой и другими видами транспорта также составляет прерогативу СССР, и в этой области законодательством союзных республик могут разрешаться только те вопросы, которые прямо отнесены к ведению республик законодательством СССР.
Наиболее важным видом нормативных актов Советского государства являются законы-акты, принимаемые высшими органами государственной власти. Общесоюзные законы принимаются Верховным Советом СССР и обладают высшей юридической силой по отношению ко всем остальным нормативным актам. Законы союзных республик принимаются Верховными Советами этих республик, и им должны соответствовать нормативные акты, издаваемые другими государственными органами соответствующих республик. Законы могут принимать также Верховные Советы автономных республик.
В законах содержатся наиболее важные положения советского права. Законами являются Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик, общесоюзные «основы» отдельных отраслей законодательства (о труде, о народном образовании, о здравоохранении, о браке и семье и др.), общесоюзные и республиканские кодексы и ряд других актов.
Все прочие нормативные акты занимают по отношению к закону подчиненное положение и поэтому называются подзаконными актами. Исключение составляют указы президиумов Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик. Указы, принимаемые в период между сессиями этих Советов, могут содержать нормы, которые должны были бы быть изданы в виде законов, и даже могут изменять ранее принятые законы. Такие указы имеют силу закона, но они подлежат обязательному представлению на утверждение очередной сессии Верховного Совета. Так, Кодекс торгового мореплавания СССР был 17 сентября 1968 г. утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР [Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 39, ст. 351.], а затем этот указ был утвержден Законом, принятым 13 декабря 1968 г. пятой сессией Верховного Совета СССР седьмого созыва [Там же, № 51, ст. 488.].
Право издавать подзаконные нормативные акты, в частности, имеют:
Совет Министров СССР и Советы Министров союзных и автономных республик. Нормативные акты этих органов издаются в форме постановлений;
министерства СССР, государственные комитеты СССР, другие общесоюзные ведомства, министерства и ведомства союзных и автономных республик. Формы нормативных актов этих органов разнообразны — приказы, инструкции, постановления, указания и др.;
местные советы народных депутатов и их исполкомы;
некоторые общественные организации, которым такое право прямо предоставлено законом или решением Правительства (ВЦСПС, Центросоюз и др.).
Кодекс торгового мореплавания СССР является общесоюзным законом и поэтому его действие распространяется на всю территорию Советского Союза. Он обладает высшей юридической силой по отношению к другим источникам советского морского права. Все нормативные акты по морскому праву, издаваемые другими органами (Советом Министров СССР, государственными комитетами, министерствами и ведомствами), должны соответствовать КТМ. Для многих из таких нормативных актов Кодекс является также и основанием их издания, прямо предусматривая, каким именно органом и под каким названием эти акты должны быть изданы.
КТМ является основным источником советского морского права, так как содержит большое число правовых норм (в нем 309 статей), представляющих собой важнейшие положения всех основных институтов морского права.
Основное содержание Кодекса составляют нормы, регулирующие разнообразные имущественные отношения по транспортировке грузов и людей (о перевозке грузов, пассажиров, багажа, буксировке и др.). Но вместе с тем он регламентирует и многие другие отношения, возникающие в торговом мореплавании — деятельность морских торговых портов, лоцманскую проводку судов, подъем затонувшего имущества, последствия столкновения судов, спасание на море, морское страхование, распределение общей аварии и др.
Действие КТМ, по общему правилу, распространяется на морские суда независимо от того, осуществляют ли они плавание по морю или по иным водным путям (озерам, рекам, водохранилищам и т. п.). Но в определенных случаях правила Кодекса должны применяться и к судам внутреннего плавания (речным судам) — это относится к случаям следования таких судов по морским путям, а также к некоторым другим случаям (см. ст. 11 КТМ).
К судам, плавающим под военно-морским флагом, нормы КТМ не применяются, если только в этих нормах прямо не предусмотрено иное (ст. 12 КТМ). Таким исключением являются правила гл. XV КТМ о вознаграждении за спасение на море, распространяющиеся также на военные суда.
Другие законы СССР и указы Президиума Верховного Совета СССР содержат сравнительно немного норм, регламентирующих торговое мореплавание, так как при подготовке КТМ подавляющее большинство норм, содержащихся в актах такого рода, было включено в этот кодекс. Из числа общесоюзных законодательных актов важными источниками морского права являются:
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1968 г. «О континентальном шельфе Союза ССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 6, ст. 40);
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 февраля 1974 г. «Об усилении борьбы с загрязнением моря веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря»;
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 марта 1981 г. «О размерах возмещения судовладельцем убытков, причиненных загрязнением моря нефтью и иными веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 11, ст. 284);
Консульский устав СССР, утвержденный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г. (Ведомости Верховного Совета СССР, 1976, № 27, ст. 404);
Закон СССР «О Государственной границе СССР», принятый Верховным Советом СССР 24 ноября 1982 г. (Ведомости Верховного Совета СССР, 1982, № 48, ст. 891);
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. «Об экономической зоне СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1984, № 9, ст. 137).
Постановления Совета Министров СССР являются важным источником советского морского права. В этих постановлениях содержатся нормы, развивающие и конкретизирующие положения КТМ и других общесоюзных законов и указов Президиума Верховного Совета СССР. Такие постановления обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, организациями и гражданами. Из числа важнейших постановлений Правительства СССР по вопросам морского права можно назвать:
Положение о Министерстве морского флота, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 2 ноября 1967 г. (СП СССР, 1967, № 26, ст. 188) [СП СССР — периодически издаваемое Управлением Делами Совета Министров СССР «Собрание постановлений правительства Союза Советских Социалистических Республик».];
постановление СНК СССР от 11 декабря 1931 г. «О Регистре Союза ССР» (СЗ СССР, 1931, № 71, ст. 478);
Положение о званиях лиц командного состава морских судов, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 25 августа 1983 г. (СП СССР, 1983, № 26, ст. 150);
Устав о дисциплине работников морского транспорта СССР, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 18 июня 1949 г., с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Совета Министров СССР от 11 июня 1964 г. (СП СССР, 1964, № 11, ст. 72);
Основные положения о годовом и квартальном планировании перевозок грузов, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 4 января 1970 г.;
Положение о взаимной имущественной ответственности организации морского транспорта и отправителей за невыполнение плана перевозок экспортных и импортных грузов, утвержденное постановлением Совет Министров СССР от 1 июня 1965 г. (СП СССР, 1965, № 14, ст. 105);
постановление Совета Министров СССР от 21 августа 1974 г. «О материальной ответственности грузоотправителей, грузополучателей и транспортных организаций за ненадлежащее использование контейнеров при перевозках грузов» (СП СССР, 1974, № 17, ст. 99).
Нормативные акты Министерства морского флота. В соответствии со ст. 6 КТМ это министерство осуществляет государственный надзор за торговым мореплаванием в СССР. Кроме того, в ведении ММФ находится основной государственный морской транспортный флот и ему подведомственны основные органы, осуществляющие оперативное руководство этим флотом, — морские пароходства (ст. 4 КТМ). Для выполнения своих функций в качестве органа государственного надзора за торговым мореплаванием и в качестве центрального органа управления морским транспортом ММФ издает многочисленные нормативные акты по различным вопросам торгового мореплавания-правила, инструкции и положения, обязательные для всех министерств, ведомств, организаций и граждан (ст. 5 КТМ). Некоторые из таких актов, в соответствии с прямыми указаниями закона и постановлений правительства, издаются ММФ по согласованию или совместно с другими министерствами и ведомствами — Министерством рыбного хозяйства СССР, Министерством внешней торговли, Министерством связи СССР и др.
Нормативные акты других министерств, ведомств и государственных комитетов СССР. Другие министерства СССР издают отдельные нормативные акты по вопросам морского права, обязательные, как правило, для организаций, предприятий и должностных лиц системы данного министерстве. Наибольшее число таких актов издает Министерство рыбного хозяйства СССР, осуществляющее руководство организациями, в оперативном управлении которых находится советский рыбопромысловый флот.
Государственные комитеты СССР, а также Министерство финансов СССР в случаях, когда это вытекает из их компетенции, издают отдельные нормативные акты по вопросам морского права, обязательные также для других министерств и ведомств, организаций и граждан. Так, Государственный комитет СССР по ценам устанавливает все важнейшие тарифы на перевозки грузов, пассажиров и багажа.
Обычаи советских морских торговых портов кодифицирует Торгово-промышленная палата СССР и публикует их для всеобщего сведения.
В КТМ СССР применение портовых обычаев предусмотрено только для решения некоторых вопросов морских перевозок грузов и только в случаях, когда стороны договора морской перевозки не решили эти вопросы своим соглашением (статьи 134, 135). В сводах обычаев советских портов указывается, кроме того, что «обычаи применяются также в случаях ссылки на них в чартерах и коносаментах». К отношениям между советскими организациями портовые обычаи применяются весьма редко, так как эти отношения полно регламентированы нормами советского законодательства.
Понятие коллизионной нормы. Вследствие «международного» характера большинства видов деятельности человека в Мировом океане, и в особенности торгового мореплавания (см. § 1), возникающие при такой деятельности правоотношения очень часто не ограничиваются рамками одного государства, а осложняются, как принято говорить, «иностранным элементом». В качестве типичного примера можно сослаться на спасание судном, плавающим под флагом одного государства, судна, несущего флаг другого государства. При возникновении затем спора о размере вознаграждения за внесение каждый из судовладельцев может претендовать на разрешение этого спора по законам своей страны, т. е. на применение своего национального права (или даже права третьего государства, — например, когда спасание происходило в территориальных водах этого государства). Происходит столкновение или, как говорят, «коллизия» разных национальных систем права, и орган, разрешающий спор, должен решить вопрос о том, право какой страны ему следует применить.
Для того чтобы можно было определить, право какого государства применяется к отношениям с «иностранным элементом», в праве большинства государств, и в том числе в их морском праве, установлены так называемые коллизионные нормы. Такая норма сама по себе, будучи взята в отдельности, не регулирует конкретное отношение, не дает ответа на вопрос, как по существу следует разрешить тот или иной спор. Она лишь указывает, право какого государства подлежит применению и при каких условиях. Так, например, в соответствии с п. 7 ст. 14 КТМ нормы о вознаграждении за спасение на море, содержащиеся в гл. XV этого Кодекса, применяются «в случаях, когда спор рассматривается в СССР». Это означает, что даже если спор о вознаграждении за спасение возник между владельцами двух иностранных судов, но этот спор рассматривается в советском суде или арбитраже, он должен разрешаться на основании норм КТМ СССР.
Виды коллизионных норм. Различают односторонние и двусторонние коллизионные нормы. Односторонняя коллизионная норма определяет лишь пределы действия права данного государства, указывает, в каких случаях оно должно быть применено. Пример такой коллизионной нормы советского морского права, относящийся к спасанию, уже приводился выше. Двусторонняя коллизионная норма является более сложной и устанавливает критерий, на основании которого можно определить, право какого государства должно применяться. В качестве примера такой нормы можно привести правило о том, что права и обязанности сторон по договору морской перевозки груза «определяются по законам места заключения договора» (ч. 2 ст. 14 КТМ). Очевидно, что, например, в зависимости от того, был ли такой договор заключен в Ленинграде или в Лондоне, подлежащим применению правом может оказаться советское или английское право.
Те условия, критерии, в зависимость от которых в коллизионной норме ставится определение подлежащего применению права, называют «привязкой» коллизионной нормы. В первом примере такой «привязкой» было условие о рассмотрении спора в СССР, а во втором — указание на место заключения договора.
Особенности коллизионных норм советского морского права и их применения. Все коллизионные нормы советского морского права содержатся в ст. 14 КТМ. Большинство из них — односторонние коллизионные нормы. Однако для договора морской перевозки груза, морской перевозки пассажира, фрахтования судна на время, морской буксировки и морского страхования установлена двусторонняя коллизионная норма, предусматривающая применение законов «места заключения договора» (ч. 2 ст. 14). Эта последняя коллизионная норма является диспозитивной: она подлежит применению, «если иное не установлено соглашением сторон», т. е. в тех случаях, когда стороны сами по соглашению между собой не выбрали подлежащее применению право.
Важно подчеркнуть, что включение в договоры условий о применении иностранного права допускается КТМ лишь постольку, поскольку таким способом не устраняется действие таких правил этого кодекса, от которых стороны не вправе отступать в своих договорах и соглашениях, т. е. «императивных» норм кодекса (ст. 15). Поэтому, например, императивное правило КТМ об обязанности перевозчика предоставлять для перевозки мореходное судно (ч. 1 ст. 129) сохраняет свою силу и в том случае, если в договор перевозки включено условие о применении иностранного права, не возлагающего на перевозчика такой обязанности.
Нормы иностранного права ни при каких условиях не могут быть применены в СССР, если их применение «противоречило бы основам советского строя» (ч. 2 ст. 15 КТМ).
Понятие международной унификации морского права. Проблема столкновения, коллизии разных по содержанию морских законов двух государств, равно как и необходимость прибегать к сложным путям поиска ее решения (см. § 4), отпадают, если нормы морского права, содержащиеся в законодательствах различных стран, совпадают по существу, т. е. если эти нормы единообразны. Создание в морском праве разных стран единообразных правовых норм называется их унификацией. Международный характер торгового мореплавания, необычайно частые и сложные переплетения в этой области человеческой деятельности «разнонациональных» элементов привели к тому, что в морском праве процесс его межгосударственной унификации начался раньше, охватил более широкий круг отношений и оказался более плодотворным, чем во многих других областях права связанных с международным экономическим оборотом.
Пути международной унификации морского права. Межгосударственная унификация морского права может быть результатом односторонних действий государств либо их международного сотрудничества.
Унификация морского права посредством односторонних действий государства имеет место тогда, когда оно, не прибегая к каким-либо международно-правовым средствам (к помощи международных организаций, к заключению международного договора об унификации), меняет или создает свое право таким образом, чтобы оно было единообразно с нормами права другого государства. Такое взаимовлияние национальных правовых систем можно обнаружить в той или иной степени в морском праве всех государств. Не являются в этом отношении исключением и социалистические страны. При подготовке КТМ СССР 1968 г. был учтен и использован опыт Морского кодекса ПНР 1961 г. В свою очередь, при составлении КТМ НРБ 1970 г., как отмечают болгарские авторы, в него был включен ряд правовых норм, совпадающих с правилами КТМ СССР.
Разновидностью этого типа унификации является создание в разных государствах единообразных правовых норм не по образцу морского права другого государства, а в соответствии с нормами, закрепленными в международном договоре, в котором эти государства не участвуют и который потому для них необязателен. Одним из таких договоров, оказавших большое влияние на морское право не участвующих в нем государств, оказалась Брюссельская конвенция об унификации некоторых правил о коносаменте 1924 г. Целый ряд положений этой Конвенции вошел и в советские кодексы торгового мореплавания 1929 и 1968 гг., хотя СССР в ней не участвует.
Унификация государствами морского права путем осуществления международного сотрудничества может выражаться в простом согласовании двумя или несколькими государствами своих правовых норм без каких-либо взаимных обязательств сделать эти нормы совпадающими. Это согласование может представлять собой взаимные консультации представителей заинтересованных государств или даже совместную разработку ими проекта единообразных норм морского права. Но принятие затем каждым из этих государств унифицированных норм происходит в порядке обычной законодательной процедуры, независимо от их принятия другим государством. Из немногочисленных примеров такого согласования морского права капиталистическими странами следует назвать морские кодексы (законы) Скандинавских стран. Впервые эти почти совпадающие между собой кодексы были приняты еще в конце прошлого столетия и с тех пор неоднократно согласованно пересматривались Скандинавскими странами.
Международно-договорная унификация морского права. Она осуществляется путем заключения заинтересованными странами международного договора, участники которого принимают на себя обязательство обеспечить в пределах своей юрисдикции регулирование соответствующих отношений таким образом, как это предусмотрено договором. Чаще всего такие договоры об унификации права содержат точные тексты правовых норм, которые должны применяться договаривающимися государствами (унифицированных норм). Становясь участником такого договора, государство может ввести эти нормы в свое законодательство, а может просто санкционировать их применение своими органами (в том числе судебными), организациями и гражданами, т. е. придать им силу норм своего внутреннего права.
Международно-договорная унификация является наиболее сложным, и вместе с тем и наиболее распространенным типом унификации морского права. Со времени, когда она дала первые результаты (1910 г.), в таком порядке разработаны и приняты около 30 многосторонних международных договоров (конвенций и протоколов об их изменении), имеющих целью унификацию морского права. Не все они оказались в равной мере эффективны, но среди них есть ряд договоров, получивших признание со стороны многих десятков государств. Это прежде всего международные конвенции об унификации правил, касающихся ответственности за столкновение судов (1910 г.), уплаты вознаграждения за спасение на море (1910 г.), перевозок грузов по коносаменту (1924 г.), ограничения ответственности судовладельца (1957 г.), возмещения ущерба от загрязнения нефтью с судов (1969 г.). Еще 5—7 договоров такого рода постоянно находится в стадии их разработки различными международными организациями.
Советский Союз и международная унификация морского права. Принципиальное положительное отношение Советского государства к созданию и применению унифицированных правовых норм для регулирования имущественных отношений в области международного торгового мореплавания определилось и проявилось уже в законодательных актах первых лет Советской власти, подписанных В. И. Лениным. СССР является участником трех крупных международных конвенций об унификации морского права — о столкновении судов 1910 г., о спасании 1910 г. и о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., а также Афинской конвенции о перевозке морем пассажиров и их багажа 1974 г. В послевоенные годы советские представители принимают активное участие в работе различных международных организаций и конференций, ведущих подготовку соглашений такого рода.
Вместе с тем нельзя не видеть, что универсальная, т. е. рассчитанная на все государства международная унификация морского права имеет определенные пределы. Она не может охватить принципиальных норм права стран с различным социальным и экономическим строем.